接下來就出現(xiàn)投資過熱、通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過快、市場(chǎng)秩序混亂等情況，國(guó)家?guī)追暧^調(diào)控，采取了適度從緊的貨幣政策，抑制通貨膨脹，整頓經(jīng)濟(jì)秩序，規(guī)范證券市場(chǎng)，才逐步使宏觀經(jīng)濟(jì)向好，市場(chǎng)秩序穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)泡沫減少。然而這時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過熱帶來的后果已經(jīng)不可避免，隨著過度投資被抑制、經(jīng)濟(jì)泡沫被擠出、金融監(jiān)管力度加大，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)大量出現(xiàn)，多年積累的金融風(fēng)險(xiǎn)開始暴露，一些違法經(jīng)營(yíng)、嚴(yán)重資不抵債的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)集中出現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出就成了無法回避的現(xiàn)實(shí)。這是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的產(chǎn)物，是轉(zhuǎn)軌過程中形成的歷史包袱。

　　上世紀(jì)90年代中后期，中國(guó)人民銀行已開始對(duì)存在嚴(yán)重經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施整頓。1995年接管了中銀信托投資公司，并于1996年決定由廣東發(fā)展銀行將其收購(gòu)。 1996年關(guān)閉了中國(guó)農(nóng)村發(fā)展信托投資公司，并動(dòng)用幾十億元再貸款，全額償付了所有債務(wù)。至此，國(guó)家已為退出市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)支付了大量資金。

　　時(shí)至1998年，中國(guó)人民銀行關(guān)閉了中國(guó)新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司，要求“以市場(chǎng)的方式”退出。這里所說的“以市場(chǎng)的方式”退出，就是要按“誰投資，誰受益，誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的市場(chǎng)原則，由投資者自己承擔(dān)經(jīng)營(yíng)失敗的損失，而不是由國(guó)家替金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)損失。這樣，市場(chǎng)退出被正式提出。隨后，為整頓規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，一些城市信用社、信托投資公司、租賃公司和個(gè)別商業(yè)銀行先后被停業(yè)整頓或撤銷關(guān)閉。從此，我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出工作集中展開。

　　按照《商業(yè)銀行法》第七十一條規(guī)定：“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)中國(guó)人民銀行同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)?！钡?dāng)時(shí)正值亞洲金融危機(jī)時(shí)期，考慮到金融穩(wěn)定、國(guó)內(nèi)外影響，既不允許金融機(jī)構(gòu)集中破產(chǎn)，又不能讓那些違法經(jīng)營(yíng)、嚴(yán)重資不抵債的金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，只能對(duì)他們采取改制、停業(yè)整頓或撤銷關(guān)閉的措施。于是，從1998年底起，開始在全國(guó)范圍對(duì)城市信用社進(jìn)行整頓規(guī)范，對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行了多輪改革，對(duì)信托投資公司進(jìn)行清理整頓，等等。隨后，處置了多家城市信用社、組建了若干城市商業(yè)銀行;組建了農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和以縣市為單位的統(tǒng)一法人信用社;改制、停業(yè)整頓、關(guān)閉撤銷多家信托投資公司。經(jīng)過對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的處置，我國(guó)銀行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)顯著減小。

　　目前，停業(yè)整頓或撤銷關(guān)閉的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)已按國(guó)務(wù)院要求交由地方負(fù)責(zé)，停業(yè)整頓或撤銷關(guān)閉的工作也正在地方主導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)，主要情況是：這些機(jī)構(gòu)的合法儲(chǔ)蓄存款本息已基本兌付完畢,明確了對(duì)公債務(wù)的償付政策,但資產(chǎn)清收進(jìn)度緩慢、清收變現(xiàn)比率低的情況日趨嚴(yán)重，機(jī)構(gòu)債務(wù)難以償付，最終退出市場(chǎng)困難。

　　我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出存在的主要問題

　　銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)集中市場(chǎng)退出的歷史已有8年，“退出難”是這幾年市場(chǎng)退出工作總的體驗(yàn)。難的核心是被停業(yè)整頓或撤銷關(guān)閉的機(jī)構(gòu)都是負(fù)債累累，留下來的巨大債務(wù)窟窿卻不能不還。由誰出錢來彌補(bǔ)這些窟窿，成為困擾清算的最大問題。財(cái)政不應(yīng)出錢，央行再貸款貸出去就回不來。如何解決巨額債務(wù)償還的問題,就成了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的關(guān)鍵。

　　在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，國(guó)家確曾出資保證過存款的全額兌付。 2001年，國(guó)務(wù)院頒布《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》，從制度上改變了國(guó)家承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)損失的做法，《撤銷條例》第二十四條規(guī)定：“被撤銷的金融機(jī)構(gòu)的清算財(cái)產(chǎn)支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和合法利息后的剩余財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)清償法人和其他組織的債務(wù)?！钡牵?dāng)剩余財(cái)產(chǎn)不足以償還債務(wù)時(shí)怎么辦?條例沒有說明,按照《商業(yè)銀行法》就應(yīng)該轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序，但政策又不允許破產(chǎn)，只好采取協(xié)商打折的方式償還債務(wù)，這樣，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出難的問題立刻出現(xiàn)。那些被停業(yè)整頓或撤銷關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)久久不能完全退出市場(chǎng)的主要原因，都是集中在償債資金上：一是清償比率過低，難以取得債權(quán)人的認(rèn)同，在政府既不出錢也不具有豁免權(quán)力的情況下，協(xié)商難以成功;二是征地補(bǔ)償款、社保基金等敏感性債務(wù)難以打折償還，它影響到社會(huì)弱勢(shì)群體的利益，處理不當(dāng)，將會(huì)影響地方社會(huì)秩序的穩(wěn)定;三是資產(chǎn)清收變現(xiàn)困難，能收回的有效資產(chǎn)越來越少，償債沒有資金來源;四是地方政府對(duì)出資解決持等待觀望態(tài)度，對(duì)市場(chǎng)退出的后續(xù)工作缺乏整體考慮。因此，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的關(guān)鍵是解決債務(wù)問題。

　　造成我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出目前狀況的原因主要有四個(gè)方面：首先是缺少市場(chǎng)退出的法律制度。我國(guó)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家，金融機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)原則退出競(jìng)爭(zhēng)的法律制度建設(shè)才剛剛開始。目前，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律依據(jù)主要有《公司法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》。由于尚未建立統(tǒng)一的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律制度，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)分別適用不同的法律規(guī)定，如國(guó)有商業(yè)銀行適用于原《企業(yè)破產(chǎn)法》，其他金融機(jī)構(gòu)一般適用《民事訴訟法》中企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序。《企業(yè)破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》中關(guān)于破產(chǎn)的章節(jié)也只體現(xiàn)破產(chǎn)企業(yè)的共性，而無法體現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的特性。在政策不允許金融機(jī)構(gòu)集中破產(chǎn)的情況下，所采取的停業(yè)整頓及撤銷關(guān)閉的措施由于沒有制度安排，清算中遇到的許多問題自然無法解決，如清算主體與人民法院的關(guān)系、如何保護(hù)債權(quán)人、內(nèi)外債權(quán)人地位平等等，最核心的還是在遇到不能全額兌付債務(wù)的時(shí)候沒有解決債務(wù)糾紛的途徑。

其次，政府清算不適合解決資不抵債問題。市場(chǎng)退出工作都以地方政府為主導(dǎo)，由地方政府組織清算，這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則。按現(xiàn)行法律制度，市場(chǎng)退出的程序是：企業(yè)被停業(yè)整頓或撤銷關(guān)閉后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算，法律沒有對(duì)由誰進(jìn)行清算進(jìn)行限制，如果資能抵債、能夠全額償付債權(quán)人的債權(quán)，由誰清算都可以，只要全額償還債務(wù)就可結(jié)束清算;如果資不抵債，就會(huì)出現(xiàn)債務(wù)糾紛，所以應(yīng)該交法院進(jìn)行破產(chǎn)清算。法律賦予法院有對(duì)債務(wù)人無力償還的債務(wù)予以豁免的權(quán)利。政府是不應(yīng)參與破產(chǎn)清算的，因?yàn)橐环矫嬲鳛樾惺构矙?quán)利的行政機(jī)關(guān)，依靠的是行政權(quán)力，容易產(chǎn)生行政干預(yù)，同時(shí)也難保證處理民事關(guān)系的公正;另一方面政府執(zhí)行的是公共權(quán)利，不應(yīng)承擔(dān)企業(yè)個(gè)體經(jīng)營(yíng)虧損的責(zé)任，用納稅人的錢去代企業(yè)償還債務(wù)。這樣，既不能豁免，又不能出錢，政府處在矛盾之中。采用協(xié)商方式在巨額債務(wù)面前也很難成功，這就是地方政府不能很快完成市場(chǎng)退出的原因。

　　第三，我國(guó)缺少誠(chéng)信的社會(huì)背景，缺少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)有的法律環(huán)境。我國(guó)還沒有完備的法律制度維護(hù)市場(chǎng)信用體系，法律對(duì)市場(chǎng)主體的誠(chéng)信約束不夠，不能使遵守市場(chǎng)紀(jì)律的收益大于違反市場(chǎng)紀(jì)律的成本，這是造成銀行不良資產(chǎn)大量存在的社會(huì)根源。簡(jiǎn)單地說，只有使經(jīng)濟(jì)主體的欺詐行為向誠(chéng)信行為逐步演進(jìn)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“拐點(diǎn)”以后，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況才能從根本上得到緩解。

　　第四，我國(guó)還沒有建立存款保險(xiǎn)制度，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出時(shí)，對(duì)廣大的小額存款者缺少最基本的保護(hù)，而小額存款人正是生活較貧困、收入來源較少的社會(huì)弱勢(shì)群體，應(yīng)是被關(guān)心和保護(hù)的對(duì)象。由于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出而使小額存款人的儲(chǔ)蓄縮水，肯定引發(fā)矛盾沖突。

　　此外，面對(duì)大量金融機(jī)構(gòu)負(fù)債累累的狀況，監(jiān)管部門缺乏監(jiān)管的自主性是監(jiān)管有效性不足的根本原因。1984年，人民銀行開始行使中央銀行的職能，但地方政府還能制約各級(jí)人民銀行行長(zhǎng)的任命，還能直接通過行政手段介入銀行系統(tǒng)，獲得金融資源。直到1995年，我國(guó)頒布《中國(guó)人民銀行法》，中央銀行的監(jiān)管權(quán)力才從法律上真正確立。2003年，銀監(jiān)會(huì)成立，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定：“銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其從事監(jiān)督管理工作的人員依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，受法律保護(hù)。地方政府、各級(jí)政府部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得干涉?！蓖瑫r(shí)還規(guī)定：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有違法經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)管理不善等情形，不予撤銷將嚴(yán)重危害金融秩序、損害公眾利益的，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)予以撤銷?！钡潜O(jiān)管部門還做不到這一步，監(jiān)管部門不能自主決定某個(gè)全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)法人的進(jìn)出，不能自主決定對(duì)某個(gè)金融機(jī)構(gòu)采取救助、托管、撤銷或破產(chǎn)的措施，還不能自主做出觸動(dòng)其核心利益和核心人物的處罰。這樣，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問題只能拖下來，等到不得不處理時(shí)，債務(wù)窟窿已很大，處置起來已十分困難。應(yīng)該說，沒有自主性就難以監(jiān)管到位，解決了這批金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出，還會(huì)產(chǎn)生出下一批負(fù)債累累的金融機(jī)構(gòu)。

　　建立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的機(jī)制

　　為什么要建立市場(chǎng)退出機(jī)制，最本質(zhì)的問題是：市場(chǎng)主體在退出市場(chǎng)的過程中會(huì)傷及他人的利益，利益沖突會(huì)使社會(huì)變得不安定。建立市場(chǎng)退出機(jī)制就是要盡可能避免或減少對(duì)他人利益的損害，避免或減少社會(huì)矛盾。

　　我們知道，市場(chǎng)是一個(gè)由買賣連接起來的鏈條，每一個(gè)市場(chǎng)主體都有供貨方和銷貨方，他們之間就可能產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系。當(dāng)這個(gè)市場(chǎng)主體倒閉時(shí)，債權(quán)債務(wù)的矛盾就會(huì)爆發(fā)。如果是債權(quán)，問題好解決，可以通過法院主持清收，因?yàn)橹挥蟹ㄔ翰啪哂兄鞒智迨盏馁Y格和力度;如果是債務(wù)，問題就來了，債務(wù)應(yīng)該償還，但企業(yè)是因不能償還到期債務(wù)才破產(chǎn)，怎樣解決債務(wù)償還問題?如果由經(jīng)濟(jì)主體之間自行解決，就可能出現(xiàn)暴力、以人抵債等等不文明的現(xiàn)象，這是歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的事實(shí)?，F(xiàn)代社會(huì)只能由法院來解決，因?yàn)?，法院是公正的象征，同時(shí)，法律賦予了法院豁免權(quán)，當(dāng)債務(wù)人不能償還到期債務(wù)時(shí)，由法院主持破產(chǎn)清算，用其所有財(cái)產(chǎn)償還債務(wù)后仍未全部?jī)斶€的部分，由法院予以豁免，豁免后債權(quán)雖然存在，但請(qǐng)求權(quán)消失，法院不再保護(hù)。

　　就銀行業(yè)而言，銀行具有一定公共性，擔(dān)負(fù)著一定的社會(huì)公共職能，保管著大量的社會(huì)財(cái)富，負(fù)有社會(huì)資金收付、劃轉(zhuǎn)的結(jié)算功能，它的債權(quán)債務(wù)關(guān)系眾多、數(shù)額巨大。如果銀行倒閉，不能全部?jī)斶€的債務(wù)僅靠法院的豁免是不行的，因?yàn)殂y行倒閉將使存款人的勞動(dòng)所得大幅縮水、生活保障大幅削弱，這對(duì)眾多小額存款人來說，無論是從生存角度還是從心理角度都是難以接受的現(xiàn)實(shí)。政策不能做一方面解除一個(gè)倒閉銀行的債務(wù)困境，另一方面又制造出眾多小額存款人的生活困境的事情，所以還需要建立存款保險(xiǎn)，在銀行倒閉時(shí)保護(hù)小額存款人的利益。

　　應(yīng)該說，解決銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出是一個(gè)系統(tǒng)工程，要多項(xiàng)制度同時(shí)建立、同時(shí)實(shí)施，各項(xiàng)制度相互配合，發(fā)揮制度建設(shè)的整體作用，才能收到預(yù)期的效果。比如，我國(guó)頒布了新的《企業(yè)破產(chǎn)法》，但銀行監(jiān)管的目標(biāo)之一是盡可能避免銀行破產(chǎn)，因?yàn)樾碌摹镀髽I(yè)破產(chǎn)法》仍不能解決銀行市場(chǎng)退出的根本問題;銀行破產(chǎn)需要有存款保險(xiǎn)制度的保護(hù)，但存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮作用的前提是有效的銀行監(jiān)管，如果不能實(shí)施有效的銀行監(jiān)管，不但會(huì)使商業(yè)銀行冒更大的風(fēng)險(xiǎn)去經(jīng)營(yíng)，制造出更多的銀行破產(chǎn)案例，還會(huì)把存款保險(xiǎn)基金掏空，由此，存款保險(xiǎn)也是不保險(xiǎn)的;要做到有效的銀行監(jiān)管，又需要有早期的預(yù)警機(jī)制，早動(dòng)手、早處置，使問題解決在初始階段，但早期處置的前提是監(jiān)管必須具有自主性，沒有自主性、不能獨(dú)立采取監(jiān)管措施，早期預(yù)警也難以發(fā)揮有效作用;等等。這些情況說明，不能指望建立某項(xiàng)單一措施就能完全解決銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出問題。

　　市場(chǎng)退出制度建設(shè)應(yīng)該有一個(gè)總體思路和總體的設(shè)計(jì)方案，歸納起來，一方面要想方設(shè)法不使銀行倒閉，這就需要加強(qiáng)監(jiān)管，另一方面萬一銀行倒閉，在通過破產(chǎn)程序時(shí)還要有存款保險(xiǎn)對(duì)小額存款人的保護(hù)，減少社會(huì)震動(dòng)。其他還需要社會(huì)建立良好的法律環(huán)境，這是減少銀行不良資產(chǎn)產(chǎn)生、減少銀行市場(chǎng)退出幾率的外部條件。

　　總的來說，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出總體思路和總體設(shè)計(jì)方案應(yīng)包括早期預(yù)警、處置法律規(guī)范、救助資源的使用、歸還及核銷、存款保險(xiǎn)、征信系統(tǒng)等，而這些方案應(yīng)圍繞如何減少債務(wù)的產(chǎn)生和如何解決債務(wù)糾紛來設(shè)計(jì)。

前文已經(jīng)說過，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的關(guān)鍵是解決債務(wù)問題，債務(wù)的解決靠的是實(shí)實(shí)在在的資金，資本金就是實(shí)實(shí)在在的資金，并且是對(duì)經(jīng)營(yíng)決策負(fù)有責(zé)任的股東的資金，也是投資者承擔(dān)有限責(zé)任的底線。因此，我們可以借用資本充足率指標(biāo)作為預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，用資本充足率的狀況作為衡量金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的硬性條件。例如，當(dāng)有形股本占全部資產(chǎn)的比率小于4%時(shí)，必須要求股東注資;小于3%時(shí)，必須要求重組;小于2%時(shí)，必須予以撤銷，用其剩下的自有資金來償付債務(wù)。這樣，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)損失的責(zé)任就自然由股東承擔(dān)，不需無限動(dòng)用政府公共資金，擺脫當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的債務(wù)由政府買單的困境，這既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，也使政府減少了直接的行政介入。